När någonting drar ut på tiden kan det vara av flera skäl. Ibland: strävan efter perfektion. Oftare: problem. I fråga om EU och migrationspolitiken går det att konstatera att det är det senare. Nu närmar sig medlemsländerna en uppgörelse – något som har hyllats av flera som en enorm seger. Men den som detaljstuderar innehållet kan ganska enkelt se att det som hyllas är att det blir en uppgörelse, inte nödvändigtvis vad den innehåller.
När många asylsökande kom till EU under 2015 synliggjordes problem med EU:s gemensamma asylpolitik, CEAS. Dublinförordningen, den mest välkända delen, som säger att en asylsökande ska stanna i det första ankomstlandet blev problematisk – eftersom det per automatik alltid är länderna med externa gränser, ofta söderut, som är det första ankomstlandet. Därför har mycket krut lagts på att försöka få till olika omfördelningsmekanismer, så att EU:s medlemsländer ska dela på ansvaret. Men detta har visat sig vara mycket svårt att få till. De senaste sju-åtta åren har flera försök gjorts, bland annat för att hjälpas åt med flyktingar som räddats i Medelhavet.
– En fördelningsmekanism har visat sig vara politiskt omöjlig. I det man nu har landat i så kan länder hjälpa till genom att betala för utvisningar eller annat än just mottagandet, säger Johan Ekstedt, som forskar om EU:s asylmyndighet EUAA, tidigare EASO, vid Malmö universitet.
Intakt Dublinförordning
En del länder, som Sverige, hävdar envist att man har gjort tillräckligt och att det är andra länders tur. Andra – som Ungern och Polen – vill inte ta emot någon alls, med undantag för ukrainska flyktingar. I förslaget på migrationspakt har man efter många om och men övergett tanken på att alla ska ta ansvar för mottagandet. I stället ser det ut att bli en modell där medlemsländerna kan välja vad de vill bidra med: i form av att till exempel skicka gränsvakter, vapen eller bistå vid utvisningar.
I praktiken innebär detta att Dublinförordningen, och principen om att söka asyl i första ankomstland, förblir intakt. Något man när reformförsöken inleddes bestämt sa skulle förändras.
Tillfälliga lösningar permanentas
Det kommer också i fortsättningen att bli fråga om speciallösningar när ett land, sannolikt ofta Italien, Grekland eller Spanien, ber om hjälp med att ta emot nyanlända människor som önskar söka asyl. Det kan vara EU:s ministerråd, EUAA eller landets egna myndigheter som får i uppdrag att hitta en lösning.
– Då kommer andra EU-länder få frågan om de kan tänka sig att ta emot människor. Vill man inte det, kan man bistå med annat, säger Johan Ekstedt.
Han menar att Sverige antagligen kommer att bli ett av de länderna som bistår med annat, som hjälp att utvisa asylsökande som har fått avslag. Då ska den som fått avslag på sin asylansökan i första hand utvisas från EU-landet som ansvarat för asylansökan, och om det visar sig omöjligt efter en tid, överföras till det landet som som hjälper till med utvisningen.
Om någonting går fel under utvisningen – vems ansvar kommer det att vara?
– Det är en väldigt bra fråga. Det är ett av de stora problemen med att ha så många aktörer involverade, att ansvarsfrågan inte blir självklar.
Ett uttalat mål har varit att effektivisera återvändandet. Detta låter inte så effektivt, och också väldigt dyrt med eventuella transporter och boende?
– Det är ganska standard att personer som ska utvisas blir kvar mycket länge efter beslutet. Det är många länder som det inte går att verkställa till, som Afghanistan sedan talibanerna tog över makten. Afghaner får regelbundet utvisningsbeslut från Sverige men det finns inte något sätt för svenska myndigheter att verkställa de besluten.
Finns det något som tyder på att migrationspakten kommer att lösa detta?
– Nej, det finns inte några sådana förslag i pakten.
EU-harmoni
Ett annat frågetecken som kvarstår är frågan om att – som EU kallar det – harmonisera asylprocesserna. Det vill säga: se till att alla EU-länder beviljar samma nationaliteter skydd, i samma utsträckning. Som det är nu – och har varit i många år – skiljer det sig mycket mellan olika länder.
Ett exempel är afghaner, som har större chans att få asyl i Frankrike och Nederländerna jämfört med i Sverige. Något som också har lett till en slags internflykt inom EU där afghaner som fått avslag i Sverige sedan har fått tio års flyktingstatus i Frankrike. Ibland skickas någon tillbaka i enlighet med tidigare nämnda Dublinförordning, men inte alltid – något som också är ett slags lotteri med flera potentiella förklaringar.
– Det här vill EU komma till bukt med, säger Johan Ekstedt.
Fritt att tolka
En av EUAA:s främsta uppgifter är förbättra kunskapsläget hos medlemsländerna och bidra till att alla EU-länder har samma kunskap och information tillgänglig. Man ska exempelvis ha en pool av experter som ska kunna kallas in vid behov. Myndigheten har också som uppdrag att ta fram landinformation. Sedan 2021 – när EUAA fick nytt namn och utökat mandat – måste denna information tas i beaktande. Men efter att den har beaktats, är det fritt fram att tolka. Idag finns det lika många asylsystem inom EU som det finns medlemsländer, trots det gemensamma regelverket CEAS. Olika länder tolkar reglerna på olika sätt och det kommer inte att förändras, menar Johan Ekstedt.
Tror du att man kommer att lyckas med att harmonisera asylprocesserna inom EU?
– Nej det finns inget som pekar på det. Det är i första hand också i fortsättningen en tolkning av migrationsdomstolen i respektive medlemsland. Anledningen till att det är så är att det står i Lissabonfördraget, som reglerar EU:s och medlemsländernas ansvarsområden och mandat. Att ändra i det är en enorm process.
– EU har gått ut väldigt hårt i de här frågorna. Men det här är inget som kommer att vara uppnåeligt i ett kortare perspektiv.
