Berlin är kanske inte är en bra plats att börja, men London är det. Det var här, i början av april 2009, som G20-ledarna höll sitt andra toppmöte i en trist mässhall, inte långt från många av de banker som orsakat den globala kris som de samlade statsöverhuvudena nu desperat försökte ta itu med.
Den dåvarande brittiske premiärministern Gordon Brown och USA:s president Barack Obama försökte utöva påtryckningar på Merkel och den franske presidenten Nicolas Sarkozy, för att säkra ännu en omgång av finanspolitiska stimulansåtgärder i Europa. De behövde vara stora och mestadels bestå av nya diskretionära utgifter, snarare än bara automatiska stabilisatorer (såsom arbetslöshetsförsäkring) och skattesänkningar.
På bordet var också ett antal reformer med syfte att stabilisera det globala finansiella systemet och hantera globala obalanser i handeln.
Merkel ville inte höra talas om det. Nu, vidhöll hon, var tiden inne att konsolidera budgetar och återupprätta ”marknadens förtroende”.
Bäddade för splittring
Hennes motsträvighet visade sig få konsekvenser. Den grusade förhoppningarna om en global efterfrågan som var tillräckligt stor och ihållande för att återupprätta en väg till tillväxt på samma nivå som före krisen – särskilt i utvecklingsvärlden.
Jämte Eepublikanernas hindrande politik, vilken lyckades med att stympa Obamas Recovery Act, hade Merkel dragit sitt strå till att säkerställa den tröttaste återhämtningen sedan den stora depressionen, medan hon bäddade för ett årtionde av stagnation och splittring i Europa.
Det här är inte den vanliga skildringen av Merkeleran, som sträcker sig från förbehållsamt beröm till rena helgonförklaringar – i den grad att hennes eftermäle tillstås vara dysfunktionellt. Det beskrivs ofta i termer av att hon saknade en konsekvent ideologisk vision. Merkel är en ”postmodern politiker, med ett förmodernt, machiavelliskt förakt för både sakfrågor och människor”, anmärkte Wolfgang Streeck.
Men Merkels inställning vid G20-toppmötet, vilken var utmärkande för hennes ämbetstid som helhet, antydde i hög grad det motsatta. Här fanns en tydligt urskiljbar politisk maktstil förenad med en konsekvent uppsättning ekonomiska farhågor. Dessa farhågor speglade en särskild teori om, och därmed hanteringen av, den ekonomiska krisen. Ingendera delades av representanterna från Storbritannien och USA.
Leder till lönedämpning
I detta avseende påminde toppmötet om en annan konferens som hölls i London 1933. Mitt
under den stora depressionen träffades världens statsöverhuvuden och centralbanksdirektörer för att diskutera olika sätt att stabilisera valutor och lösa frågor kring statsskulder. Men chansen att reformera den globala ekonomiska styrningen stoppades av ledarnas oförenliga kristeorier.
De saknade, som Barry Eichengreen anmärkte i sin redogörelse över mellankrigstidens guldmyntfot, ”en gemensam diagnos på problemet” och kunde därför ”inte föreskriva en samarbetsvillig respons”.
Till skillnad från sina kollegor vid G20-toppmötet, var Merkels ram urskiljbar genom två centrala inslag: en upptagenhet av att minska statsskulden och en besatthet av ekonomisk konkurrenskraft. Båda formade det politiska beslutsfattandet på alla nivåer under det europeiska krisdecenniet.
Vid rodret för Europas största och mest kreditvärdiga ekonomi, fann sig Merkel i en position att kunna införa sin ram. Standarduppfattningen av Europas problem som en ”statsskuldkris” speglar denna position. Det gör även bemötandet av det: motståndet mot skuldfinansierade stimulansåtgärder när de behövdes som mest, yrkandet på åtstramningsåtgärder när de var som mest fördärvliga och utvidgade lån mot villkor som ”strukturella reformer”, vilka förvärrade underliggande institutionella problem.
En kristeori som bygger på kostnadskonkurrenskraft leder till politik som syftar till lönedämpning. Detta innefattar att försvaga fackföreningar och kollektivförhandlingar. Snarare än att skriva ned sin valuta, som de gjort tidigare, skulle länder som det skuldtyngda Italien, löd mantrat, ägna sig åt ”verklig nedvärdering” genom att justera sina alltför strikta arbetsmarknader.
Dött tyskt kapital
Problemet är att ”konkurrenskraft” är ett luddigt begrepp. Eftersom Italiens ekonomiska välgång beror på hur konkurrenskraftig landets handelssektor är, är det inte kostnadskonkurrenskraft utan innovation (det vill säga icke-prisrelaterad konkurrenskraft) som är av betydelse. ”Intern devalvering” kommer inte att vara till hjälp här. Dessutom finns gott om bevis som tyder på att skälet till att företag inte investerar i forskning och utveckling åtminstone delvis beror på bristande offentliga investeringar. De
meningslösa och kontraproduktiva reformkrav som ställdes på Italien och andra länder i den ekonomiska periferin – som nedsättande kallas PIIGS, Portugal, Irland, Italien, Grekland och Spanien – speglar båda benen i Merkels ekonomiska föreskrifter.
Faktum är att krisen inte var en statsskuldkris, utan till stor del handlade om privata skulder, som främst ackumulerats inom finanssektorn, och sedan lades på allmänhetens axlar genom räddandet av bankerna. De förmodat slösaktiga länderna i den ekonomiska periferin hade faktiskt inte spenderat för mycket. De brottades antingen med långvariga särpräglade institutionella problem som förvärrats av eurozonens restriktioner, eller hade, som var fallet i Spanien, Irland och i synnerhet Grekland, upplevt stora privata skuldunderblåsta tillgångsbubblor som drivits av ett överflöd av dött tyskt kapital, vars inflöde visade vara svårt att stoppa.
Sårbarhet bakom hybris
När krisen slog till kollapsade dessa flöden och länderna kämpade med att betala sina skulder, finansiera nuvarande konsumtion eller kompensera den plötsliga bristen på inhemsk efterfrågan genom att exportera mer. Krisen hade inte bara sina rötter i kreditåtstramningen, utan även i de stora obalanserna i handeln som hade uppstått globalt, och som var starkt laddade i Europa efter att antagandet av den gemensamma valutan (undervärderad i förhållande till den tyska marken i avsikt att göra tyska varor billigare utomlands) trissade upp Tysklands överskott till historiskt oöverträffade nivåer.
Tysklands handelsöverskott framställs ofta som Merkels främsta ekonomiska bedrift. Det lyfts ibland fram som föremål för nationell stolthet: det tyska ordet för ”bytesbalansöverskott” är
Leistungsbilanzüberschuss, ett sammansatt ord som innehåller substantivet Leistung, som betyder ”prestation” eller ”förtjänst”.
Under denna meritokratiska hybris har dock Tysklands besatthet av sitt rådande överskott gjort landet till en mer ojämlik och politiskt splittrad plats än den har varit på många årtionden. Den dolde också en viktig sårbarhet: den mest värdefulla tillgången i den globala ekonomin är nettoefterfrågan, och Tyskland är i stor utsträckning beroende av dem som har det – i synnerhet USA och Kina.
Stabilitet för några
2005, innan Merkel kommit till makten, hade Tyskland genomgått en rad stränga reformer för arbetsmarknaden och välfärden, ämnade att återupprätta ”konkurrenskraften”.
De så kallade Hartzreformerna syftade till att försvaga fackföreningar och sänka arbetslöshetsersättningen. Medan detta stabiliserade ekonomin i en tid av global konkurrensstärkande disinflation, upplevde en majoritet av tyskarna detta som, skriver Walter Benjamin i sin redogörelse över förhållandena i Weimarrepubliken, ”stabiliserad misär”. I grunden kastades arbetarklassens möjligheter ut genom fönstret för att kunna återuppliva konkurrenskraften hos tyskt exportkapital.
Att man satte tak på lönetillväxten ökade dessutom också ojämlikheten stort. Den resulterande underkonsumtionen av en allt mer eftersatt tysk hushållssektor förvärrade sannolikt handelsöverskottets storlek – vilket betydde att kapital flödade in i den europeiska periferin, vilket orsakade problem i särskilt södra Europa. Denna tyska modell för ”stabilitet” som skulle bli en symbol för landets styrka under Merkel var samtidigt en betydande orsak till eurokrisen och källan till Tysklands sårbarhet.
En lämplig ekonomisk ram, det vill säga en som tar itu med de här obalanserna, skulle innefatta politik för ihållande lönetillväxt och större offentliga investeringar inrikes, för att ”absorbera” en del av dessa exporter. Men medan det utomlands hördes röster som skrek efter dessa förändringar, så diskuterades de aldrig allvarligt på lämpliga nivåer i Tyskland. Detta är delvis en spegling av den utpräglade intellektuella solipsismen inom tyska eliter, däribland Merkels ekonomiska rådgivare.
Resultatet blev att den ekonomiska styrningen i Europa bytte riktning åt fel håll. EU:s restriktiva finanspolitiska regler kodades till Stabilitets- och tillväxtpakten, vilken upprättade formella mekanismer för att hantera länder som bröt mot skuldkriterierna.
Trojkan släpps lös
Det land som i störst utsträckning råkade i konflikt med dessa regler var Grekland. Till skillnad från Spanien, Irland eller Italien, var den grekiska krisen inte bara en likviditetskris; den grekiska staten var verkligen konkursmässig och hade dolt detta faktum en tid. Det debatteras hur stor roll de finanspolitiska reglerna och deras genomdrivare spelade i de procykliska åtstramningsåtgärder som genomfördes i Europa mellan 2010 och 2015 (rädslan för en marknadsreaktion är en annan rimlig förklaring), men det råder föga tvivel om att Grekland påtvingades dem strängt.
”Trojkan” – som utgörs av rådet för eurozonens finansministrar, Eurogruppen, Internationella valutafonden, IMF, och Europeiska centralbanken – tvingade landet till tre separata ”räddningsaktioner”. Det rörde sig om ytterligare låneprogram, som bidrog till landets redan ohållbara skuld och utdelades med villkor om stränga strukturella reformer och budgetnedskärningar. Detta var politik som garanterade en ökning av landets skuldbörda, medan den undergrävde dess förmåga att betala skulderna.
Väldigt lite av pengarna som lånades (bara omkring fem procent) var direkt avsedda att stimulera ekonomin. Resten återbetalades till privata fordringsägare, där tyska banker var framträdande. Grekland tvingades vidare att privatisera många av sina återstående statliga tillgångar. Det är värt att understryka att det tyska flygplatsföretaget Fraport nu äger 14 av landets flygplatser.
De mänskliga konsekvenserna av åtstramningar kan bara beskrivas som förödmjukande. Arbetslösheten i Grekland nådde en peak på strax under 30 procent och över en tredjedel av befolkningen lever nu i fattigdom. Landets BNP störtade med 25 procent och är inte i närheten av att återkomma till sin nivå före krisen. Som det ser ut nu förväntas Grekland ha permanenta budgetöverskott fram till 2060.
Även om Merkel officiellt hade överlåtit några av sina ansvarsområden till sin ökänt kompromisslöse finansminister Wolfgang Schäuble, som ledde Eurogruppens råd, var hennes personliga inblandning i underkuvandet av Syrizaregeringen 2015 likväl djupgående. Som Yanis Varoufakis berättar i sin frispråkiga memoar över sin tid som Schäubles motsvarighet, organiserade Merkel, frustrerad över dödläget i Eurogruppen, ett möte med sin motpart Alexis Tsipras.
Under en rad informella möten lirkade Merkel försiktigt bort Tsipras från hans ursprungliga förbindelse att vägra ännu en räddningsaktion, vilken skulle innebära att ännu en uppsättning lån skulle ges till det konkursmässiga landet mot villkor som inte bara utarmade miljontals greker, utan även gjorde dessa lån än svårare att återbetala. Efter påtryckningar från Merkel var dock detta precis vad Tsipras till slut gjorde – till och med efter att grekiska väljare satt ned foten mot den politiska frustrationen och trotsigt röstade ”Nej” mot den nya räddningsaktionen.
Ödesdiger underlåtenhet
Det är kanske detta agerande under den grekiska krisen som utgör det mest vanhedrande kapitlet från Merkels tid vid makten. Lika skadligt som det hon gjorde var dock det hon inte gjorde. Merkeleran var också en era av underlåtenhet, framför allt beträffande investeringar. Offentliga nettoinvesteringar – i fast kapital, utbildning, infrastruktur et cetera – har stagnerat i Tyskland under de senaste två årtiondena, mer än i något annat industriland.
Detta trots det faktum att Tyskland, till skillnad från de flesta andra länder, upplevde väldigt låga och till och med negativa lånekostnader under hela den här perioden. Detta förvärrades av åtstramningsåtgärder, då investeringar vanligtvis är den del av de offentliga utgifterna som är enklast att minska.
Enligt alla rimliga sätt att se på det drevs den tyska ekonomin (och Europas ekonomi som helhet) långt under dess potential. Det främsta resultatet – helt undvikbart – var att arbetslösheten förblev hög, särskilt i södra Europa och bland unga. Detta bäddade i sin tur för högerpopulisternas uppgång över hela kontinenten. Detta är Merkels huvudsakliga politiska eftermäle från det senaste decenniet, en period då hon framställde Tyskland som världens moraliska läromästare.
Ytligt sett utgjorde underlåtenheten att investera i en tid av låg tillväxt och underutnyttjande av kapacitet, ett hisnande slöseri med materiella, mänskliga och intellektuella resurser. Men konsekvenserna kan vara mer långtgående. Tyskland är en av världens värsta miljöförstörare: landet har inte gjort mycket för att tygla de stora bilföretag som dominerar tillverkningssektorn. Man ”löste” problemet med dödliga föroreningar i innerstäderna genom att ensidigt höja utsläppsstandarderna, med sitt åtagande att fasa ut landets kärnkraftverk ökade man Tysklands beroende av importerad gas och man har underlåtit att ta hårdare tag mot utvinningen av den ytterst förorenande brunkolen.
Men framför allt så var Merkels falska oro över de offentliga finansernas hållbarhet på bekostnad av nödvändiga investeringar för koldioxidminskning. Ett sådant program är inte bara svårt att förverkliga inom begräsningarna i den konstitutionella skuldbromsen som infördes 2009, Merkel har dessutom aldrig uttalat en förståelse för omfattningen av investeringsambitionerna.
Dessa ambitioner är, åtminstone politiskt, oförenliga med hennes ram för ekonomisk styrning.
Förbrukad fanbärare
Ingen mängd helgonförklaringar kan dölja att Merkel, mot slutet av sin ämbetstid, var något av en förbrukad kraft, fanbäraren för en döende intellektuell konsensus. Denna konsensus förlorar sakta sin förmåga att undvika verkligheten. Om den globala ekonomiska responsen på covid-19-krisen visade något, så var det att det krävs en aggressiv makroekonomisk respons, som det som genomförs i USA, där affärscykeln lämnades åsido medan man hjälpte de mest behövande hushållen.
Huruvida Tyskland kan byta kurs kommer an på den nye mannen i kanslerämbetet. Förra månaden utlovade Scholz ”den största industriella moderniseringen av Tyskland på över 100 år”. Om han vill hålla detta löfte så är det första han måste göra att sjösätta ett storskaligt offentligt investeringsprogram.
Detta skulle innebära att distansera sig, i den grad politiska begränsningar tillåter, från de etablerade koordinaterna i Merkels ram. Genom att göra det kan han tända hoppet om en meningsfull reform av europeisk och global ekonomisk styrning och ge den nytt liv.
Artikeln tidigare publicerade i The Jacobin.
