– När man renodlade beställarutförarmodellen 2003 var några politiker och enskilda tjänstemän trosvissa. Nu skulle man bara besluta utifrån kalla krassa siffror, och inte korrumperas av kraven från producerande verksamheter. Det skulle inte bli något spring i korridorerna över till tjänstemännen.
BRA JOURNALISTIK ÄR INTE GRATIS
Gillar du det du läser?
Swisha en peng till: 123 148 087 0
– Det spårade ur omedelbart. Politikerna sprang över hela tiden – som tur var! Annars hade de inte förstått hur de skulle fatta beslut.
"Grov vanvård"
I sin nya rapport När kommunen blev en marknad beskriver Lars Nelander inställningen – huvudsakligen hos Moderaterna, som fick med sig andra partier. Det ledde till splittring och sönderfall inom de kommunala verksamheterna. Han har arbetat inom kommunen i 36 år. Den utveckling som han har bevittnat beskriver han som "grov vanvård" av ett politiskt system.
Det är ganska hård kritik. Vad var värst?
– Framför allt att de omorganiseringar man gjorde var illa genomtänkta. Det ledde till stora demokratiska problem. De som jobbade i organisationerna hade inget inflytande över det som hände och många av de förtroendevalda hade inte heller insyn i vad de fattade beslut om.
De olika omorganisationerna för att få kommunen att efterhärma marknadens mekanismer har varit många, men i rapporten beskriver Lars Nelander tre faser. Det började med "målstyrning" och kommundelsnämnder i mitten av 80-talet, och övergick sedan 1992 i en modell som kombinerade kommundelssystemet med en så kallad beställar-utförarmodell. Det var två modeller med olika olika ideologiska grundvalar som krockade med varandra. Systemet med kommundelar var inte en marknadsmodell. Men 2003 avskaffades kommundelsnämnderna, medan beställar-utförarmodellen bevarades ända fram tills i år. Tanken var att kommunen skulle klyvas i två delar, där den ena delen köpte tjänster av den andra, med inspiration från marknaden. Kritikerna menade att kommunen "lekte affär med sig själv".
– Alla reformerna började med att man på 80-talet ansåg att kommunens verksamheter var ineffektiva – det var dålig serviceanda och kostnaderna skenade. Det var en kritik somdet ibland fanns fog för. Så började vissa hävda att ”marknaden är mycket mer effektiv”, säger Lars Nelander.
– Det var då de här marknadsförespråkarna dök upp som räddande änglar på möten och konferenser.
Fanns det i det stadiet någon diskussion om att den marknad som tillverkar och säljer saker fungerar annorlunda än verksamheter i kommuner som jobbar med människor?
– Nej, oftast inte. Man utgick ifrån att det är samma sak att ta hand om människor som att tillverka bildäck eller vad som helst.
– Men mycket som pågår i de verksamheter som sysslar med människor är ju inte mätbart, som ansvarstagande, goda relationer, goda värderingar.
Hade man gjort på just det här viset om det inte hade varit så att näringslivet stod berett att gå in som aktörer?
– Nej, det drevs av Svenska arbetsgivarföreningen SAF som understöddes av Moderaterna, men också av Kjell-Olof Feldts finansdepartement och Kommunförbundet. Det är en komplex apparat som är svår att redogöra för.
Avstånd som ledde till okunskap
Tanken bakom de modeller som syftade till att få kommunen att efterlikna näringslivets marknad, var att politikerna skulle sitta på avstånd från verksamheten för att de annars skulle påverkas och förföras när dessa verksamheter krävde mer pengar. Problemet var bara att det avståndet ledde till okunskap om det man fattade beslut om.
Lars Nelander, som länge jobbade med socialt utsatta ungdomar, märkte tydligt av omorganisationerna i sin verksamhet och förklarar att det omintetgjorde många ambitioner om att förbättra situationen i utsatta områden.
Så när bilar brinner i ytterområdena, kan man härleda det till kommunens omorganisationer?
– Ja och nej. Kommunens förmåga att agera påverkas.
Hur tänker du då?
– Det handlar ju om att grupper ger upp hoppet om att komma in i samhället. Att de saknar jobb, har dålig skolunderbyggnad och dålig social kontakt med många delar av samhället. Sedan förstärker de varandras beteende och det blir oroligt.
– Om man då ska lyfta ett område så krävs framför allt kontinuitet och samarbete mellan flera olika aktörer. Det behövs polis, socialtjänst och verksamheter som fungerar förebyggande och de måste arbeta tillsammans väldigt långsiktigt.
– Men kommer det då hela tiden nya direktiv och omorganisationer från nyckfulla högre chefer – och det gäller även inom polisen – då blir det som två kugghjul som rullar för sig själva och bara tillfälligt hakar i varandra.
Nu avskaffas beställar-utförarmodellen i Uppsala.
– Ja det är ett stort steg i rätt riktning.
Samtidigt konkurrerar ju kommunens verksamheter fortsatt med privata aktörer. Och det kräver ju fortfarande kontroll av sådant som är mätbart . Det ligger fortfarande till grund för resurstilldelning. Spelar det då någon roll?
– Det är problematiskt att privatiseringarna har gått så långt. Privatiseringen föder ett kontrollsystem, och att mäta resultat är väldigt svårt.
Vad omorganiseringarna har kostat är oerhört svårt att säga. Under den period då kommunen både hade kommundelsnämnder och beställar-utförarmodell krävdes dubbla administrationer både på beställarsidan och utförarsidan, och egna tjänstemän i kommundelarna. Samtidigt gjordes upphandlingar i allt fler verksamheter, med både kommunala och privata aktörer. Det krävde – och kräver fortfarande – en stor administrativ organisation. Men ingen räknade ut merkostnaden för det, även om ett av syftena med organisationsexperimenten var att skapa billigare och effektivare verksamheter. Lars Nelander menar att det också finns dolda kostnader som inte går att uppskatta, både i själva omorganiserandet och i att modellen försämrar arbetsrelationerna när verksamheter förväntas konkurrera med varandra och inte samarbeta.
– Det handlar om organisationskulturen, som finns på alla arbetsplatser och organisationer. För att kommunens verksamhet ska uppfattas som en helhet behöver den hållas ihop av gemensamma mål och värderingar som är realistiska och trovärdiga. Det är känslan att vara delaktig i ett större meningsfullt sammanhang och dela den känslan med andra. Omsorgen om helheten gick förlorad med omorganisationen.
Okänslig organisationskultur
Parallellt med omorganiserandet kom en ny mer auktoritär organisationskultur där okänslighet för kritik premierades. Värderingar som lever kvar i delar av organisationen, tror Lars Nelander.
Två gånger har kommunens omorganisationer utvärderats. Den ena gången av revisorer på KPMG, den andra gången i en studie från Örebro universitet. Vid båda tillfällena var kritiken bedövande och studierna visade att tilltron till sättet som kommunen styrdes på var låg, både hos vanliga förtroendevalda och ute i verksamheterna.
– Moderaterna, som alltid har backat upp reformerna, ville inte alls lyssna och tog inte till sig av kritiken.
I dag när Lars Nelander visst hopp om att verksamheten i kommunen ska förbättras i och med att modellen har avskaffats.
– Jag ser att de har slutat använda begreppet kund inom omsorgsnämnden till exempel. Det är ett litet steg i rätt riktning. Men det kommer att ta lång tid, för det är tusentals medarbetare som har skolats i den här kulturen.
