Tre krissituationer finns beskrivna. Det första scenariot är om det uppstår en situation med ett stort antal ankomster på kort tid – lite som den stora flyktingvågen 2015, den andra krissituationen är om migration ”instrumentaliseras” – det vill säga, medvetet används som ett slags påtryckningsmedel och den tredje krisen som man får göra undantag vid är om en extraordinär, oväntad force majeure-situation, uppstår. 

Olivia Sundberg Diez på Amnestys kontor i Bryssel har tidigare uttryckt oro för att den nya pakten kan leda till att människor även i normalfallet – när det inte är kris på EU-gränsen – kan komma att frihetsberövas långa tider. 

– Om det uppstår en krissituation – och särskild en där migration instrumentaliseras – kan den här tiden förlängas ytterligare, säger hon. 

Femton personer – en kris?

Sedan är det också oklart hur många människor som måste anlända för att man ska kunna kalla det instrumentalisering av migration. 

– I Lettland har de argumenterat för att 15-20 personer om dagen tio dagar i rad är ett oproportionerligt stort antal som motiverar att man aktiverar krisåtgärder, säger Olivia Sundberg Diez. 

När det kommer till att kalla något för kris på grund av ett plötsligt stort antal ankomster är just det plötsliga ledande, att det inte gick att förutse. Ankomsterna ska också vara så många att det nationella asyl- och mottagningssystemet utsätts för en utmaning som det inte klarar av.

– Men vad för kapacitet hade det innan? Det finns inte några siffror eller tydliga regler för vad medlemsstaterna ska vara rustade för, säger Olivia Sundberg Diez. 

Däremot så går det inte att låta bli att rusta upp mottagningssystemen alls, för pakten är juridiskt bindande och måste införas i alla EU-länder. Men exakt vad EU-kommissionen kommer att kräva av medlemsstaterna är ännu inte klart. I pakten står det att mottagandet ska vara proportionerligt till landets storlek och ekonomi.

– Så mycket kommer att bero på vad ett land kan hävda är för mycket och gör systemet dysfunktionellt. Och sedan är också frågan hur länge någonting kan kallas för en kris, säger Olivia Sundberg Diez. 

”Vaga formuleringar”

Konceptet instrumentalisering av migration är ganska nytt. Det idag – på EU-nivå – vedertagna begreppet uppfanns när ankomsterna till Polen och Litauen snabbt ökade hösten 2021. Då var det mycket riktigt Belarus diktator Aleksandar Lukasjenko som mer mindre bussade flyktingar till gränsen. 

Nu senast har Finland anklagat Ryssland för att göra detsamma, efter att ankomsterna ökade under det andra halvåret 2023. Totalt anlände inte mer än 1300 personer via den ryska gränsen i fjol. Under 2024 har ankomsterna nästan helt avstannat. Men det har inte stoppat Finland från att anse sig vara i behov av att införa en hårt kritiserad lag som ger dem rätt att genomföra olagliga pushbacks i händelse av en ny – så kallad – kris. 

Malin Björk, avgående EU-parlamentariker för Vänsterpartiet, menar att problemet är att formuleringen av vad som ska utgöra en kris är så vag. 

– Det gör att ett medlemsland kan använda den för att godtyckligt hävda att landet utsätts för ”instrumentalisering” av migranter så fort det kommer människor för att söka asyl, och därmed  förvägra dessa människor sin lagstadgade rätt att söka asyl. Det undergräver asylrätten fullständigt, säger Malin Björk.

Vem är boven?

Amnesty ser också en risk för att anklagelser om instrumentalisering av migration ska börja rikta sig mot andra auktoritära ledare som vill sätta press på EU, väl medvetna om att flyktingar är det sista de vill ha. 

– Det har varit Belarus och kanske Ryssland som är ansvariga för en del av de incidenter vi har sett de senaste åren. Men vår oro nu är att vissa regeringar kommer att försöka tolka det som att också humanitära organisationer som exempelvis räddar liv på Medelhavet kan inkluderas i det här, säger Olivia Sundberg Diez. 

Försöken att kriminalisera dem genom att anklaga dem för att exempelvis samarbeta med smugglare eller kriminella nätverk är redan många, påpekar hon. 

– Krisförordningen skulle – beroende på hur den tolkas – kunna bli ett nytt redskap.