Redan for 22 år sedan skrev Janne Sundling en artikel i Makt och Media (nr 1, 1993) som karakteriserade styrelseskicket i Sverige som en utveckling ”från representationsmakt till påtryckarmakt”. I flera årtionden efter detta har press, radio och tv publicerat uppslag, ofta kritiska uppslag, om PR-branschens expansion i politiken. Frågan är därtill utredd av offentliga kommissioner.
Under 90-talet fanns det också några kritiska röster bland politikerna. På en partikongress i Sundsvall 1997 ställde en svensk partiledare relevanta frågor om PR-konsultbranschen:
”Hur är det egentligen med de lejda opinionsbildarna, de som ena dagen säljer sina tjänster till ett företag, andra dagen till ett politiskt parti? Vad är egentligen lobbying? Hur ser den ut, hur fungerar den? Blir beslutsfattare manipulerade och förda bakom ljuset? Det är viktiga frågor i en demokrati.”
Den frågande partilederan vet nu långt mer om detta ämne. Det var nämligen Göran Persson. Året efter valnederlaget i 2006 fick han en ny roll som lobbyrådgivare i JKL. Ett 20-tal medarbetare från regeringskansliet tog samma karriärväg som chefen. I gengäld kom flera medarbetare i Fredrik Reinfeldts ministerium från uppdrag som lobbyister och PR-konsulter.
Internationellt karakteriseras sådana karriärskiften med beteckningen svängdörrar. Fenomenet omfattar också andra mer direkta karriärvägar mellan staten och det privata näringslivet. Rekryteringen av Anders Borg till Kinneviks styrelse från maj 2015, och anställningen av Filippa Reinfeldt i vårdjätten Aleris, ägd av Wallenbergs investmentbolag Investor, är de senaste svenska exempel. Vägarna kan gå från ett partisekretariat till riksdagsgruppen, så till ett departement, därefter till en PR-byrå, en lobbyorganisation eller en tankesmedja. Eller från journalistiken till politiken eller PR.
I en svensk-norsk studie byggd på data från 2014 fann vi att över 220 tidigare svenska politiker jobbar som konsulter i byråer som erbjuder lobbyingrådgivning, i Norge var det 90. I Sverige dominerar politiker med bakgrund från Moderaterna, Socialdemokraterna och Folkpartiet. I Norge har Arbeiderpartiet, Høyre och – överraskande nog – Socialistisk Venstreparti de tre första platserna. Som minoritetspartner i Jens Stoltenbergs regering blev också vänstersocialister intressanta som konsulter.
Inom samhällsforskningen har man pekat på flera, samverkande faktorer som förklarar utvecklingen av denna ”konsultokrati”. Speciellt centralt är försvagningen av den sociala korporativismen – det institutionaliserade samarbetet mellan staten och de stora organisationerna. Privatisering och avreglering av marknader har reducerat sådana samarbetsformer. En större öppenhet för kapitalistisk drift inom välfärd och utbildning, har istället gjort kampen om uppdrag och kontrakt med stat, län och kommuner viktig. Detta har ökat betydelsen av klassisk lobbyism i form av direkt och informell kontakt för att påverka politiska beslut.
Men det har också ökat vikten av professionell opinionsbildning, inte minst genom påverkan av journalistikens rapportering.
I liberala statsvetares världsbild är detta en utveckling från korporativism till pluralism, från statskontrollerat organisationssamarbete till politisk mångfald. Den svenska demokratiutredningen från 1999 (SOU 199: 121) präglas till exempel av en sådan tankegång. Analysen är förunderligt naiv i sin förståelse av relationen mellan ekonomisk och politisk makt. Speciellt i en tidsepok där politiska råd har blivit en marknadsvara, och där delar av den tidigare politiska och journalistiska eliten – utan offentlig insyn – står till disposition som dörröppnare och argumentutvecklare för den som kan betala. I PR-byråer där vi har gjort intervjuer framgår det att en styrka på denna marknad är att kunna erbjuda ”rödblå” rådgivningsteam, det vill säga rådgivare med en bakgrund i olika partier och regeringar.
En intressant fråga i ett demokratiskt perspektiv är då denna: vilka långsiktiga verkningar kommer det att ha på väljares tillit till politik och politiker att tidigare politiska motståndare plötsligt går hand i hand och ger kunder gemensamma politiska råd? Dessutom i frågor de själva tidigare har representerat med rakt motsatta ståndpunkter?
Här är ett norskt exempel: Hösten 2009 avgick Bjarne Håkon Hanssen som hälsominister i Jens Stoltenbergs rödgröna regering. 2010, efter en kort period med karantän började han som partner i PR-byrån First House. En av hans första uppgifter var att hjälpa Norges största förskolekoncern, Espira, med lobbyarbete riktat mot hans egen regerings arbete med att begränsa möjligheten att ta ut vinst. Den möjligheten har efter regeringsskiftet 2013 inte försvunnit. Vinstmaskinen Espira blev 2014 uppköpt av svenska AcadeMedia, ägd av riskbolaget EQT.
Låt mig precisera: detta handlar inte om att allmänt vara för eller emot PR, för eller mot lobbyism. Alla bolag, institutioner och organisationer använder public relations i sin verksamhet. Att lobba, ta kontakt med en politiker och ”tala för sin sak” har varit, är och bör vara en demokratisk rättighet. Det är generellt bra om politiker får andra argument och fakta än de som regeringen och statsbyråkratin producerar. En del PR-byråer ger dessutom råd till lobbygrupper som normalt har lite att sätta emot de verkligt stora, kapitalstarka lobbyisterna.
De sistnämnda behöver knappast hjälp från några konsulter. En vapenproducent som Saab är som känt tämligen självtillräcklig inom lobbying – oavsett regeringens färg. Men detta får likväl inte skyla den överordnade demokratifrågan: vem tjänar i det längre loppet på att näringslivets och folkrörelsernas eliter smälter samman, och att politisk erfarenhet och förtroendeuppdrag blir ett symboliskt kapital som snabbt kan konverteras till privat vinst?
Ett intressant drag i utvecklingen är här framväxten av en ny typ politiker: den professionelle, sakkunnige rådgivaren och kommunikatören. Hen är aldrig i den främsta frontlinjen, och står inte på väljarlistor, även om en position kan förloras vid ett regeringsskifte. Ungefär hälften av PR-konsulterna med en politisk bakgrund i Sverige och Norge tillhör en sådan kategori. De är anställda för att bedriva politik, och blir i ett forskningsprojekt som socialantropologen Christina Garsten leder, omtalade som policyintellektuella, en grupp som delvis tagit över de folkvaldas uppgifter.
I partier, parlamentsgrupper och departement är detta ett snabbt växande skikt – och de gör också karriär inom lobbyingorganisationer, tankesmedjor och PR-byråer. De är politiker – och del av centrala politiska nätverk – men utan något direkt demokratiskt mandat.
PR-branschen och professionella rådgivare har blivit karakteriserade som en ”ny maktbransch” eftersom den levererar premisser för beslut som tas i slutna rum. Den norsksvenska byrån Geelmuyden Kiese lovar till exempel att byrån ”flyttar makt och inflytande till fördel för sina kunder med hjälp av kommunikation”. Hur ofta det sker är en empirisk fråga och svaret är osäkert. Men oavsett är PR-byråer ingen maktinstitution å egna vägnar, de jobbar för uppdragsgivare.
Det hindrar inte att de arbetar proaktivt för att skaffa nya kunder. Norska Aftenposten avslöjade våren 2014 att byrån First House hade erbjudit den globala branchorganisationen för olja- och gasproducenter (OGP) råd och hjälp för att förhindra att branschen skulle rammas av nya klimatregler för investeringar från den norska Oljefonden.
Den saken blev känd tack vare kritisk journalistik. Men försvagningen av nyhetsorganisationerna, med nedskärningar och desperat klickjakt, ändrar också – långsamt men säkert – maktbalansen mellan journalistik och PR i den kapitalstarka lobbyismens favör. PR-branschen kan erbjuda nya välbetalda jobb, stora medieorganisationer sparkar i dag journalister och reducerar de redaktionella ambitionerna.
Speciellt problematisk är detta eftersom vi här talar om ett politiskt fält med mycket begränsad öppenhet. Kunder hålls i stor grad hemliga. Politiker tillåts, som bland annat Erik Westerberg i Dagens Media har rapporterat, till och med att kombinera offentliga uppdrag med rollen som konsult utan hänsyn till intressekonflikten.
Då jag våren 2010 gjorde en forskningsintervju med Ewelina Tokarczyk, den gången konsult i Prime, upplyste hon om att sossarna på byrån hade en egen partigrupp inom Stockholms arbetarkommun. Det var den gruppen som vi – under Niclas Nordströms dynamiska ledning och Svenskt Näringslivs välvilliga finansiering – fick mer kunskap om då Socialdemokraterna skulle summera valnederlaget hösten 2010, senare omtalad som Primegate.
Det mest utmanande på kort sikt är frånvaron av reglering och karantäntid för politiker som går från politiska positioner och offentliga förtroendeuppdrag till lobbying. Sverige vinner inte VM-stafetterna i längdskidåkning, men när det gäller VM i svängdörrar utan hinder är Sverige en mästare utan internationell konkurrens. I Kanada har statsråd och statssekreterare fem års karantän innan de kan ta lobbyuppdrag. I andra OECD-länder är karantäntiden kortare, men i flertalet länder, inkluderat Norge, Danmark och Finland, är särskilda regler för hantering av intressekonflikter när befattningshavare byter sida en självklarhet.
Orsaken är behovet av att minimera möjligheten för och misstanken om att politiker och tjänstemän utnyttjar position eller exklusiva kunskaper för egen vinning, till skada för det allmänna. Med andra ord: att förhindra korruption.
I Sverige kunde emellertid Björn Rosengren gå direkt över från regeringen till Kinnevik utan väntetid – och nu följer Anders Borg i hans fotsteg. Som Ekot, Aftonbladet och andra har berättat kunde en socialdemokratisk statssekreterare som Jonas Hjelm för några år sedan först förhandla fram avtal om militärt samarbete med Saudiarabien och därefter, tillsammans med en före detta flygvapenchef, gå direkt från regeringskansliet till en hög ställning på Saab. Filippa Reinfeldt är bara en i en lång rad av politiker som utnyttjar svängdörren.
För detta har Sverige fått kritik från Europarådets organ för korruptionsövervakning (Greco). Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (Eso), med Eva Lindström och Niklas Bruun som författare, levererade 2012 en uttömmande rapport om problemen, med förslag till hur en svensk reglering skulle kunna utformas. Regeringen Reinfeldt la rapporten i en skrivbordslåda, och Ardalan Shekarabis försiktiga försök till uppföljning i Riksdagen avvisades kontant.
Nu har Shekarabi blivit civilminister och varslar om att han vill ”utreda frågan”. Kära nån, det finns ju en omfattande utredning! En av författarna, före detta riksrevisor Eva Lindström, har dessutom blivit statssekreterare hos Mikael Damberg. Expertisen finns – i regeringen. Det som trängs är den politiska viljan att utmana och utfordra de många i riksdagen som vill att svängdörren fortsatt skall svänga friktionslöst fram och tillbaka till fördel för deras egen karriär.
PRENUMERERA PÅ ETC HELG
Den här artikeln kommer från veckans ETC Helg.
Vill du prenumerera för under 16 kronor numret?
Här kan du teckna en prenumeration.
